Obra del edificio Torre Índigo en el barrio Cordón, esquina de Fernández Crespo y Cerro Largo. Foto: Pablo Nogueira.

Los efectos de la ley de promoción de vivienda de interés social

¿Cuál es el impacto de la ley de promoción de la vivienda de interés social? El precio de las viviendas en Montevideo no parece haber bajado y el aumento de actividad en la construcción podría tener un efecto boomerang. En general, los objetivos socioeconómicos de la medida —como promover el acceso a la vivienda— fueron confiados a los vaivenes del mercado.

Este es tu último artículo gratuito

Registro

Registrate gratis para obtener 20 artículos caada 30 días, acceso a newsletters y más beneficios.

Suscripción

Acceso digital ilimitado por $350 al mes.
Para que el periodismo que hacemos exista, tiene que haber gente como vos que lo haga posible.
La ley de promoción de la vivienda de interés social (LVIS) se aprobó en agosto de 2011 y fue puesta en práctica a inicios de 2012, con el objetivo de incentivar la inversión privada en construcción residencial por medio del otorgamiento de beneficios tributarios. Si bien la LVIS ha recibido gran atención mediática y política, pareciera que nuestro conocimiento sobre sus impactos en el mercado ...
Llegaste al límite de artículos gratuitos

Registro

Registrate gratis para obtener 20 artículos cada 30 días, acceso a newsletters y más beneficios.

Suscripción

Acceso digital ilimitado por $350 al mes.
Para que el periodismo que hacemos exista, tiene que haber gente como vos que lo haga posible.
¿Ya tenés cuenta? Ingresá

La ley de promoción de la vivienda de interés social (LVIS) se aprobó en agosto de 2011 y fue puesta en práctica a inicios de 2012, con el objetivo de incentivar la inversión privada en construcción residencial por medio del otorgamiento de beneficios tributarios. Si bien la LVIS ha recibido gran atención mediática y política, pareciera que nuestro conocimiento sobre sus impactos en el mercado inmobiliario es aún parcial. Esto podría explicar el patrón errático que han seguido las sucesivas modificaciones a la política realizadas por el gobierno: la introducción de topes de precio parciales en 2014 en Montevideo, su posterior reducción en 2016 y el set de reglas anunciado recientemente por el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente (MVOTMA).

¿Qué pasó?

De acuerdo a datos de la Agencia Nacional de Vivienda (ANV), entre inicios de 2012 y abril de 2017 la LVIS promovió la creación de aproximadamente 13.000 viviendas en Montevideo, lo que representaría poco más de 2% del stock total de la ciudad, según datos del Censo 2011. Aunque la construcción de los inmuebles promovidos implica la destrucción de viviendas preexistentes, no es claro que el aumento neto del stock coincida con la magnitud anterior. Sin embargo, lo anterior da cuenta de un proceso de aumento de la oferta de inmuebles para nada trivial en tan sólo cinco años. A modo de comparación, el promedio anual del número de compraventas de propiedad horizontal en Montevideo entre 2007 y 2011 fue levemente superior a 12.000, lo que indica que la cantidad de viviendas promovidas por la LVIS es comparable al total de compras de propiedades en un año.

La nueva oferta, además, se localiza en lugares de la ciudad que no solían atraer inversión inmobiliaria antes de la puesta en práctica de la política. Esto se asocia a que la elegibilidad para recibir exoneraciones tributarias depende de dónde se localice el proyecto. Como se observa en el gráfico, las zonas subsidiadas solían tener menores niveles de construcción (medidos a través del número de metros cuadrados construidos) y, luego de 2012, superan a la zona no subsidiada por primera vez desde inicios de la década pasada. Dada la caída de los metros cuadrados en la zona no subsidiada, es razonable afirmar que existe un proceso de relocalización de la construcción residencial desde las zonas costeras hacia las zonas promovidas por la LVIS.

No obstante, no existen estimaciones rigurosas que permitan saber qué fracción del incremento de la construcción es un aumento “neto” (nuevas obras realizadas por la reducción en los costos) y qué fracción es simplemente relocalización; un aspecto crucial dadas sus implicancias fiscales, como se verá más adelante.

Grafico1

Sin embargo, este incremento de la oferta no se distribuyó uniformemente entre la zona LVIS. Por el contrario, aproximadamente 50% de las viviendas promovidas se concentró en cinco barrios de la ciudad de Montevideo. El impacto también ha sido heterogéneo entre zonas y alcanzó niveles extremadamente altos en determinadas partes de la ciudad. En particular, hay cuatro barrios en los que el número de nuevas viviendas supera 10% del stock existente antes de la promulgación de la ley.

Sobre el efecto de esta política en los precios de la vivienda, sabemos significativamente menos. La discusión pública se ha centrado en debatir si la ley introduce viviendas al mercado cuyo precio sea inferior al promedio. De acuerdo a datos de la ANV, el promedio del precio del metro cuadrado de las unidades LVIS entre noviembre de 2013 y noviembre de 2014 fue de 1.794 dólares, superior al promedio del metro cuadrado en propiedad horizontal de todas las compraventas realizadas en 2014, de 1.401 dólares. Sin embargo, el dato anterior agrupa propiedades de calidades heterogéneas. Una comparación más adecuada sería, por ejemplo, el promedio del precio de los inmuebles de construcción reciente. En ese caso, la media para el total de Montevideo en 2014 asciende a 1.953 dólares; cifra superior al precio promedio de las unidades promovidas por la LVIS.

Los datos anteriores sugieren que las viviendas subsidiadas no presentan diferencias de precio significativas respecto del promedio de las compraventas. De esta forma, la legislación no parece haber bajado el precio de las viviendas en Montevideo. Sin embargo, debe recordarse que el promedio de todas las compraventas incluye el precio de las unidades LVIS, por lo que la comparación no es del todo adecuada. Asimismo, debido a que la política afecta a dos mercados, no es claro qué precio debemos mirar: ¿el de venta de los inmuebles, el de los alquileres o ambos? Más aun, no es obvio que el impacto sobre el precio se observe solamente en las viviendas promovidas.

Autoridades de la ANV han sugerido en varias ocasiones que la política promueve un proceso de “derrame”, por el que los hogares de mayores ingresos se mudan a inmuebles nuevos (por ejemplo, unidades LVIS), dejando vacantes sus residencias anteriores, que, al bajar de precio, pasan a ser ocupadas por hogares de menores ingresos. Sin embargo, los datos de precios no sugieren la existencia de un fenómeno de estas características, dado que la variación de precios ha sido más intensa para los inmuebles de mayor antigüedad.

Grafico 2

En síntesis, las unidades subsidiadas parecen no mostrar diferencias de precio sustantivas con el promedio de las compraventas en Montevideo. Por ende, la política no parece haber bajado el precio de la vivienda en la capital.

De todos modos, nuestro conocimiento sobre los precios de las viviendas subsidiadas todavía es limitado. Esto se asocia en parte a la escasez de datos públicos para analizar los precios de las viviendas, pero también a la dificultad intrínseca de evaluar el efecto causal de los subsidios sobre los precios. En particular, dado que sus efectos podrían ser de largo plazo, no es sencillo determinar cuál es el horizonte temporal correcto para evaluar los efectos de la legislación.

¿Qué no sabemos?

El efecto de la política sobre los precios no es la única interrogante abierta sobre la LVIS. En primer lugar, no es claro cuál es el objetivo de la política. ¿Qué es lo que buscaba resolver el gobierno al subsidiar la construcción residencial? ¿Alterar su patrón de localización? ¿Disminuir los precios de venta de las viviendas? El análisis del texto legislativo parecería responder que sí a todas las preguntas anteriores, mencionando objetivos relacionados a ampliar el número de viviendas, facilitar el acceso a la vivienda de los sectores medios y medios-bajos y contribuir a la integración social. A priori, es cuestionable que un solo instrumento de política logre cumplir objetivos tan ambiciosos y disímiles.

En la práctica, la política terminó decantándose por priorizar un objetivo: el incremento del número de viviendas. Los objetivos socioeconómicos de la ley no tuvieron instrumentos específicos, más allá de la introducción periódica de topes de precios parciales. La discusión de primer orden sobre la LVIS debería relacionarse, pues, con la conveniencia de sostener una política cuyo objetivo es, básicamente, incrementar la oferta de viviendas en Uruguay.

Incluso si se admite la conveniencia de incrementar la oferta, persisten dudas sobre qué elementos justifican la elección del instrumento de promoción realizada por el gobierno. En particular, la elección sobre qué lado del mercado (oferta o demanda) debe incentivarse no es sencilla y no existe evidencia clara sobre la conveniencia de promover la construcción mediante subsidios a la oferta, es decir, a los desarrolladores inmobiliarios y a los propietarios. Estos son preferibles cuando la estructura de costos de los oferentes es conocida por el gobierno, pudiendo precisarse claramente el destino final del subsidio. Este no es el caso de la industria de la construcción, cuyos costos son información privada, y en gran medida desconocida para las autoridades. Asimismo, no es evidente que los desarrolladores subsidiados se localizarán en las zonas de la ciudad donde los consumidores prefieren vivir. Existen otros dispositivos posibles asociados a la demanda que pueden incentivar la construcción residencial, como los subsidios a la compra o al alquiler a hogares. Sus costos financieros podrían ser superiores al de un esquema de subsidios a la oferta y su implementación debería establecer mecanismos de coordinación de las demandas individuales para canalizarlas en aumentos de la oferta. Estos instrumentos cuentan con la ventaja de poder operar sobre el objetivo socioeconómico de la política, dado que pueden focalizarse en los hogares de menores ingresos. No obstante, sus costos financieros podrían ser superiores al de un esquema de subsidios a la oferta y su implementación debería establecer mecanismos de coordinación de las demandas individuales para canalizarlas en aumentos de la oferta.

Precisamente, es en este objetivo que la ley presenta mayores debilidades. A diferencia de otros programas similares en el extranjero (por ejemplo, Low Income Housing Tax Credit en Estados Unidos), la política no prevé canales de transmisión entre la oferta subsidiada y los hogares con déficit habitacional, asumiendo que el vínculo ocurrirá por vías automáticas en el mercado. Esto es particularmente cuestionable en un país como Uruguay, por dos motivos. Por un lado, el mercado financiero está escasamente desarrollado y los hogares con capacidad de ahorro demandan vivienda como un bien financiero que funciona como reserva de valor. Por otro, las restricciones al crédito hipotecario y a las garantías de alquiler representan barreras importantes al acceso a vivienda de los hogares más pobres.

De acuerdo a estimaciones periodísticas, menos de 20% de los hogares uruguayos tienen los ingresos mensuales exigidos por el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) para acceder a una vivienda promedio —valuada en 150.000 dólares–. En este sentido, cabe preguntarse las razones de la ausencia de mecanismos específicos para vincular las viviendas promovidas con instrumentos financieros para comprar y alquilar. Una aproximación inicial a esta problemática podría consistir en analizar los usos actuales que tienen las unidades LVIS ya finalizadas (vendidas, alquiladas o vacías). Esto permitiría conocer la dinámica de la demanda de viviendas subsidiadas, descomponiéndola para analizar qué proporción de los demandantes son, por ejemplo, hogares propietarios o inversores que buscan rentas de alquiler.

Como se vio, la LVIS incrementa enormemente la cantidad de viviendas en los barrios costeros y céntricos de la ciudad (por ejemplo, Cordón, Palermo y Barrio Sur). Si se considera que el aumento poblacional en Montevideo es reducido, la ocupación de un incremento en el stock superior a 10% implica que estos nuevos ocupantes provienen de otros barrios de la ciudad. Dado que se subsidia la construcción en la costa sin atender a la composición de la demanda, una hipótesis plausible es que la política pueda favorecer la segregación residencial en tanto los nuevos ocupantes, de mayores ingresos, migren hacia las zonas subsidiadas y abandonen sus barrios originales, donde permanecerán los hogares más pobres que no pueden costear una vivienda en las zonas subsidiadas. Es por ello crucial conocer el flujo migratorio intraciudad, que ha incentivado la política y las características socioeconómicas de los beneficiarios directos de la LVIS. No existe información de este estilo, ya que el gobierno no recaba datos sobre los hogares que ocupan las viviendas promovidas.

Cómo reorientar

La LVIS promovió la construcción residencial en barrios deprimidos, localizados cerca del centro y la costa de Montevideo. Sin embargo, no es claro cuál fue el impacto de este incremento de la oferta sobre el acceso a la vivienda de los hogares uruguayos. Además, existen numerosas interrogantes abiertas relacionadas con la pertinencia de subsidiar la oferta residencial. Incluso si se admite la conveniencia de los objetivos perseguidos por la política, existen numerosas consideraciones asociadas a la eficiencia del instrumento elegido por el gobierno. Esto se vincula a que, dado que parte del aumento de la construcción por LVIS implica simplemente la relocalización de obras, el costo fiscal de la política podría ser muy alto, debido a que la misma construcción localizada en otras zonas pagaría impuestos. Esto se vuelve incluso más pertinente si se tiene en cuenta que, de acuerdo a datos de la ANV, el total de exoneraciones se ha estimado en al menos 220 millones de dólares. Es posible sospechar que los logros evidentes derivados de la LVIS (a saber, relocalización e impulso a la actividad inmobiliaria) podrían haberse alcanzado con otro conjunto de medidas a priori preferibles, debido a su menor opacidad fiscal y al conjunto de externalidades sociales y urbanas que pueden aparejar. En particular, la utilización de la política como sostén de la actividad de la industria de la construcción es particularmente problemática por las implicancias dinámicas de los subsidios. Esto se debe a que una hipótesis posible es que parte de la caída en la actividad de la construcción esté causada por la propia política. ¿Por qué? Si los desarrolladores esperan que el programa de subsidios sea revocado en el futuro, podrían adelantar la construcción planificada para períodos futuros, lo que generaría un gran aumento inicial y luego un enlentecimiento de la actividad. Además, no es clara la racionalidad de sostener niveles de actividad muy elevados de la construcción residencial frente a una demanda con bajo crecimiento poblacional y cuyos indicadores de asequibilidad de la vivienda se han deteriorado en los últimos años.

En parte, todas estas interrogantes pueden explicar los vaivenes y las modificaciones sucesivas a una política que ha sido sujeto de intenso debate político y mediático. A cinco años de la puesta en práctica de este programa de exoneraciones tributarias, cobra cada vez más relevancia la evaluación de la política y, de ser necesaria, la readecuación de los instrumentos utilizados.

El autor agradece los comentarios y las ideas de Guillermo Alves, Bruno Arbizu, Sebastián Fleitas, Andrés Rius, Sofía Santín y Joaquín Toledo.

Errata: en una versión anterior de este artículo se manejó que el total de las exoneraciones tributarias se ha estimado en 950 millones de dólares; en realidad, la cifra correcta es la que aparece en esta versión del artículo, de 220 millones dólares. Pedimos disculpas por el error.

Este es tu último artículo gratuito

Suscripción

Acceso digital ilimitado por $350 al mes.
Para que el periodismo que hacemos exista, tiene que haber gente como vos que lo haga posible.
La ley de promoción de la vivienda de interés social (LVIS) se aprobó en agosto de 2011 y fue puesta en práctica a inicios de 2012, con el objetivo de incentivar la inversión privada en construcción residencial por medio del otorgamiento de beneficios tributarios. Si bien la LVIS ha recibido gran atención mediática y política, pareciera que nuestro conocimiento sobre sus impactos en el mercado ...
Llegaste al límite de artículos gratuitos

Suscripción

Acceso digital ilimitado por $350 al mes.
Para que el periodismo que hacemos exista, tiene que haber gente como vos que lo haga posible.
¿Ya tenés cuenta? Ingresá
Compartir