“Este proyecto es incontrolable, el mercado puede tornarse ingobernable”.1 La premonición apocalíptica, junto a otras del mismo tenor, se escuchó bien entrada la noche del 10 de diciembre de 2013. En las barras de la Cámara de Senadores y en las afueras del Palacio Legislativo una multitud, en clima de fiesta, esperaba la aprobación de la Ley 19.172.

Cinco años después, los hechos han demostrado que las afirmaciones del senador Jorge Larrañaga y de otros integrantes de la oposición fueron parte de un discurso conservador y reaccionario, destinado a generar un clima de miedo frente a los cambios.

La norma que regula la importación, producción, adquisición, almacenamiento, comercialización y distribución de la marihuana y sus derivados por parte del Estado está cumpliendo cinco años desde su aprobación. Es un buen momento para evaluar su aplicación y plantear los desafíos de cara al futuro.

Mirando atrás

Haciendo un breve recorrido histórico, la política de drogas desarrollada por el Estado uruguayo a lo largo del siglo XX ha seguido la corriente internacional. Los albores del 900, a influjo de la política liberal del batllismo y la escasa regulación sobre el tema, habilitó el uso recreacional, farmacéutico y médico. “A finales del siglo XIX y principios del siglo XX el extracto de cannabis, los cigarrillos de cannabis índica, el clorohidrato de cocaína, las hojas de coca, el opio y sus derivados (entre ellos morfina, heroína y láudano) se utilizaban terapéuticamente pero también para la recreación”.2

Bajo la influencia de Estados Unidos comenzaron a celebrarse acuerdos internacionales que habilitaron un control global del comercio de drogas. La prédica higienista de la década de 1930, la defensa de los “valores morales de la familia” y los intereses económicos de Estados Unidos conformaron un discurso que se consolidó por medio de acuerdos internacionales: la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, el Convenio de 1971 de Sustancias Psicotrópicas y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.

Estos acuerdos multilaterales conformaron un “sistema planetario de sanciones penales para restringir la producción, el suministro y el uso de unas 100 sustancias controladas en listas según el riesgo definido por la comunidad internacional”. De esta forma se consolidó el paradigma prohibicionista basado en la criminalización,3 que fue hegemónico por muchos años.

El correlato en Uruguay fue la adecuación a estos acuerdos mediante un decreto ley (14.294), promulgado en octubre de 1974 por el Consejo de Estado del gobierno cívico militar. Esta norma establece la paradoja de no prohibir el consumo pero sí el tráfico de drogas.

Terminada la dictadura surgieron desde distintos ámbitos reclamos sobre la penalización de la tenencia y el tratamiento otorgado a los consumidores. La Ley 17.016 de 1998 habilitó la tenencia de una “cantidad razonable” destinada al consumo personal. Esta medida tampoco fue una solución, ya que lo “razonable” quedaba a criterio del magistrado actuante. Y en general primó la criminalización.

A comienzos de este siglo, y ante el rotundo fracaso del paradigma punitivo prohibicionista, el gobierno de Jorge Batlle se sumó a una corriente internacional despenalizadora aplicando medidas tendientes a la reducción de daños y la tolerancia al consumo sin lograr demasiados resultados pero sentando un precedente interesante.

La llegada del Frente Amplio al gobierno planteó la necesidad de rever el marco normativo sobre la política de drogas, no sólo desde el punto de vista del consumidor sino también en cuanto al combate del narcotráfico. Un largo camino condujo a la concreción de esa idea.

Y se plantó

La intención de regular el mercado ilegal de venta de marihuana nace en el marco de la “Estrategia por la vida y la convivencia”, presentada en junio de 2012 y elaborada en el ámbito del Gabinete de Seguridad (Ministerio de Desarrollo Social, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa Nacional). La mayoría de las 15 medidas anunciadas hace más de seis años han sido aplicadas pero, sin lugar a dudas, la que ha logrado mayor resonancia es la regulación del mercado de marihuana.

El proceso de elaboración condujo a la creación de una ley integral con tres grandes objetivos: asegurar los derechos de los usuarios, la defensa de la salud y una estrategia novedosa de combate al narcotráfico. La norma establece cuatro ejes de acción: el uso recreativo, el medicinal, la investigación y la producción industrial. Los obstáculos para la implementación en Uruguay han sido muchos y variados.

En primer lugar supone las dificultades de poner en marcha una institucionalidad desde cero, sumado a la cultura prohibicionista vigente en el sector público, la presión internacional desde altas jerarquías de Naciones Unidas y las trabas bancarias estadounidenses que bloquearon un proceso auspicioso en sus inicios. De todas maneras, cinco años después podemos hablar de muchas concreciones y resultados positivos, y de otros tantos elementos en el debe que, paso a paso, muestran viabilidad.

Un aspecto en el que se ha logrado mayor grado de avance tiene que ver con la protección de la salud de los consumidores. En la actualidad se estima que en Uruguay hay unos 100.000 usuarios de cannabis mensuales. Más de 40.000 personas se han registrado por las tres vías de acceso al cannabis recreativo (compra, autocultivo y clubes): 31.917 como adquirentes, 7.005 como autocultivadores domésticos y 110 clubes de membresía (que suponen hasta 45 miembros por club). Estos cinco números implican que alrededor de la mitad de los consumidores frecuentes de cannabis acceden de forma segura al producto. Al mismo tiempo, el número de farmacias expendedoras de marihuana se ha ido acrecentando a medida que la experiencia ha demostrado que la venta no generó ninguna consecuencia negativa. Hoy 17 farmacias en todo el país integran la red de venta de cannabis recreativo.

Cabe destacar que no se han producido problemas en materia de seguridad en los puntos de venta y que se ha demostrado que es posible esta regulación sin generar ningún tipo de “calamidad” social. Los aún bajos niveles de producción y puntos de venta han provocado que el sistema de expendio resulte insuficiente, entre otras cosas por las trabas del sistema bancario internacional. A su vez, según los últimos sondeos, la mayoría de la población está a favor del sistema, lo que indica un cambio muy importante en materia de apoyo a la regulación (teniendo en cuenta que la población sólo aprobaba el uso medicinal y la mayoría se oponía a la ley). El sistema, que es perfectible, ha demostrado ser capaz de cumplir con el objetivo de hacer redundante el mercado negro.

Sin duda se trata de un proceso exitoso que ha logrado retirar del mercado ilegal más de diez millones de dólares en el último año y medio y ha logrado, al mismo tiempo, ofrecer a los consumidores –que los serían con ley o sin ella–5 un producto que cumple con estándares de calidad.

Otra área esencial de la ley es la producción de cannabis para uso medicinal. Por medio de un decreto de febrero de 2015, permite a los médicos recetar cannabis y autoriza la elaboración de productos terapéuticos de uso medicinal. Pese a este marco regulatorio, las trabas culturales y burocráticas han impedido un adecuado funcionamiento del sistema. En la actualidad se dispone de un solo medicamento y su costo resulta más elevado de lo deseado.6

En materia de producción industrial e investigación científica ya se han otorgado licencias para la producción medicinal, aunque no sin dificultades, basadas aún en una cultura prohibicionista y en un proceso más lento que el esperado.

Mirando al frente

Uruguay fue el primer país del mundo en regular el uso de cannabis. El camino se debió emprender desde cero y con muchos elementos en contra. La cultura prohibicionista está amparada en una norma prohibicionista. Es por eso que, junto con el diputado Julio Battistoni, hemos presentado un proyecto de ley para modificar el régimen de control del cannabis psicoactivo,7 al que podríamos denominar como el de “Las listas”, ya que apunta a mover el THC y sus derivados conexos de las rígidas clasificaciones para hacer posible su manejo con fines medicinales y científicos en consonancia con el espíritu de la ley. Su aprobación nos permitiría agilizar y viabilizar la investigación y desarrollar el sector medicinal.

La evaluación y la reflexión también deben ser un eslabón esencial en este proceso.

En este sentido vale destacar los enormes aportes que fueron volcados durante el seminario “A cinco años de la aprobación de la ley de regulación y control del mercado de la marihuana”, que organizó la bancada de legisladores del Frente Amplio junto a la Fundación Friedrich Ebert, una jornada que fue desde la mañana hasta bien entrada la tarde y en la que participaron actores del movimiento social, la academia y el empresariado. Por medio del trabajo en talleres y luego en una puesta en común, quienes asistimos tuvimos la chance de tener una foto completa del grado de avance de cada una de las vertientes que conforman esta política.

Escuchamos a las madres de chicos con epilepsia que no pueden acceder a un producto con fines terapéuticos de calidad a un precio razonable, a médicos e investigadores que deben transitar largos y tediosos procesos burocráticos para lograr una licencia de investigación, y a inversores y empresarios que apuestan al cáñamo y se encuentran con los mismos engorrosos y absurdos procesos burocráticos, la mayoría de las veces por un desconocimiento profundo de la normativa condicionado por la misma cultura prohibicionista de largo arraigo en nuestro Estado.

En este foro se planteó la posibilidad de capacitación de los recursos humanos con que cuenta el Estado en materia de este nuevo marco regulatorio, además de la necesidad de tener una política sectorial en materia de cáñamo industrial que haga posible sentar las bases del crecimiento en este sector, aprovechando una oportunidad histórica para generar crecimiento y reparto con justicia que tanta falta le hacen al país.

Recientemente, la Junta Nacional de Drogas y el Instituto de Regulación y Control del Cannabis anunciaron que se abrirá un nuevo llamado para empresas que estén interesadas en producir cannabis para abastecer a las farmacias. El pliego incluirá hasta cinco empresas y se estima que el volumen de producción ascenderá a dos toneladas.8 Más empresas quieren sumarse a la regulación del mercado y más usuarios se suman al sistema, dando un mensaje claro: la regulación siempre es preferible al mercado negro, porque garantiza derechos a los usuarios, a los que trabajan con cannabis, al propio Estado, que hace un uso racional de los pocos recursos con los que cuenta, y, lo que es mejor, se termina efectivamente con el negocio del traficante. Y es que una de las principales enseñanzas que podemos sacar es que no hay mejor combate y lucha contra el tráfico de drogas que una regulación profesional del mercado.

A todo esto debemos agregar que en este período se han producido avances legislativos en varios países en un sentido regulador, fundamentalmente en el uso personal y el autocultivo de cannabis (Chile, Colombia). También en el acceso al cannabis medicinal (Brasil, Argentina, México) o incluso su producción medicinal (Colombia). En Estados Unidos, con diferente intensidad (Colorado, California, Washington, Oregon, Alaska, Nevada, así como el Distrito de Columbia, Maine y Massachusetts), y en Europa países como Alemania o Italia están procesando reformas.

Pero, sin duda, el caso de Canadá es el más ambicioso, y el que puede dar un mayor respaldo a la política despenalizadora. La decisión de Canadá de regular el cannabis para uso recreativo resulta un enorme espaldarazo internacional para el desarrollo en nuestro país. Debemos tener en cuenta que Canadá es integrante del G7 y que cuenta con una red financiera y bancaria muy vinculada a Estados Unidos, lo que podría destrabar el bloqueo indirecto impuesto a Uruguay.

Durante más de 60 años, políticos de todo el mundo se centraron en difundir un mensaje: “La marihuana mata y lleva a otras drogas”, sin reparar en evidencia científica. Pensaron (o quisieron creer) que prohibiendo el consumo y encarcelando personas el fenómeno terminaría. El resultado es nefasto y conocido: miles de presos, aumento exponencial del consumo, poder inconmensurable del narcotráfico. Tras años y años de fracaso, algunos siguen sosteniendo la política prohibicionista, a pesar de sus inocultables derrotas. Al menos podrían sacar una enseñanza: sin importar lo que digamos los “políticos”, las personas van a consumir drogas, y si no las tienen a disposición en forma segura y regulada, alguien estará dispuesto a hacerlas accesibles, sin reparar en su calidad o los riesgos que ello implique.

Somos conscientes de que aún resta mucho por mejorar. Pero, en contraposición a los magros resultados de la política prohibicionista, se ha demostrado que es posible regular el mercado de drogas, considerando los derechos de los usuarios y brindando seguridad jurídica. Esto sin disparar el consumo, poniendo la salud en el centro y quitando poder al narcotráfico, como nunca antes había sucedido.

(*) Este artículo, con modificaciones, fue publicado en la revista THC.


  1. Citado en ladiaria.com.uy/articulo/2013/12/probando-de-otra-forma 

  2. Garat, Guillermo (abril 2013): “Un siglo de políticas de drogas en Uruguay”. Análisis, n° 1/2013. Fundación Friedrich Ebert, p.4. Disponible en: library.fes.de/pdf-files/bueros/uruguay/10001.pdf 

  3. Garat, Guillermo (abril 2013), p.4.  

  4. Extraído de: www.ircca.gub.uy 

  5. Extraído de: presidencia.gub.uy/sala-de-medios/videos/cannabis+roballo+irca 

  6. Siguiendo a: WOLA (junio 2018). Ley de cannabis uruguaya: pionera de un nuevo paradigma. www.wola.org/wp-content/uploads/2018/06/Ley-de-cannabis-uruguaya_WOLA-Brookings_Junio-2018.pdf  

  7. Disponible en: legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/D2018091032-002099678.pdf 

  8. Ver: www.presidencia.gub.uy/comunicacion/comunicacionnoticias/ircca-llamado-cannabis-roballo