En los primeros años de vida democrática recuperada, Juan Pablo Terra condujo varias investigaciones sobre la infancia en Uruguay por encargo de UNICEF. En 1986 culminó, junto con la economista Mabel Hopenhaym, una investigación sobre los efectos en la infancia de las políticas implementadas durante la dictadura, la recesión y las políticas de ajuste. Inmediatamente después se abocó a la dirección de una investigación que puso en práctica metodologías innovadoras para evaluar por muestreo las condiciones de vida, la desnutrición y los retrasos psicomotores de los niños y niñas pertenecientes a hogares pobres de Uruguay. En 1989 actualizó su análisis sobre la infancia y formuló propuestas específicas de políticas sociales en la materia.1

En estos trabajos, Terra nos advierte sobre las condiciones en que viven los niños y niñas de las familias pobres2, con clara identificación de los principales déficits en el desarrollo infantil temprano y sus consecuencias. A la vez, con la evidencia científica aportada, realizó un conjunto de recomendaciones para el diseño e implementación de las políticas sociales.

A esto último se suman las crecientes necesidades de apoyo de las familias de clase media, con una alta inserción de la mujer en el mercado de trabajo y en el sistema educativo, y cambios en los roles intrafamiliares.

Quizá la principal consecuencia de la alerta de Terra fue la decisión de crear el Plan CAIF (Centros de Atención a la Infancia y la Familia), una iniciativa que contó para su diseño original y puesta en marcha con el apoyo de UNICEF. El Plan CAIF asumió, desde su inicio, las múltiples carencias identificadas en la primera infancia en situación de pobreza, y en consecuencia se formuló como un esfuerzo integral, y por lo tanto interinstitucional, multidisciplinario y con participación del Estado y la sociedad civil, de apoyo a la infancia y la familia. En el Estado la institución líder es, desde 1996, el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU). Tal como se expresa en su sitio web institucional, “el Plan CAIF desde 1988, constituye una política pública intersectorial de alianza entre el Estado, Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), e Intendencias Departamentales, cuyo objetivo es garantizar la protección y promover los derechos de los niños y las niñas desde su concepción hasta los 3 años, priorizando el acceso de aquellos que provienen de familias en situación de pobreza y/o vulnerabilidad social, a través de las modalidades urbana y rural”.

Durante estas tres décadas el Plan CAIF fue creciendo con la apertura de centros en todo el territorio nacional. A diez años de creado, en 1998, el Plan CAIF atendía a 9.408 niños y niñas; a los 20 años, en 2008, la cobertura alcanzaba a 41.216 en 313 CAIF.

La Comisión de Infancia del Plan de Equidad, instalada el 12 de setiembre de 2007, dedicó su trabajo en el último trimestre del año al análisis de la situación de la primera infancia, entendida esta desde la gestación, poniendo especial énfasis en las condiciones de vida de embarazadas y niños y niñas en situación de vulnerabilidad social, así como en la calidad y cobertura de la atención en salud y educación. El trabajo de esta comisión dejó en claro que se requería un esfuerzo nacional adicional para alcanzar una efectiva equidad de oportunidades al inicio de la vida y en la primera infancia, cumpliendo así con compromisos suscritos por el país. Para que el esfuerzo a realizar fuera eficaz en el logro de ese propósito, resultaba imprescindible formular un plan de acción específico.

En 2008 me correspondió elaborar el primer plan de acción en la materia, que titulamos “Equidad de oportunidades desde el inicio de la vida. Plan de acción al 2015 para el aumento de la cobertura y la mejora de la calidad en la atención a la primera infancia”. Este plan contó con el acuerdo de la Comisión de Infancia del Plan de Equidad, que reunía a todas las instituciones públicas con competencias en primera infancia. Este Plan de Acción describía la situación esperada a 2015, con sus objetivos, indicadores, metas, acciones a realizar para el logro de los objetivos y cronograma de ejecución propuesto.

Al año siguiente, en 2009, se formuló y aprobó la Estrategia Nacional para la Infancia y la Adolescencia (ENIA) 2010-2030 y su correspondiente Plan de Acción 2010-2015. Esta estrategia constituye un hito fundamental en la concepción y diseño de las políticas públicas para la infancia y la adolescencia por su mirada de mediano plazo, por su integralidad y por los amplios consensos nacionales que recogió durante su elaboración y aprobación. Tal como lo expresaba aquel primer Plan de Acción en Primera Infancia formulado en 2008, el Plan de Acción 2010-2015 de la ENIA propuso alcanzar a 2015 la atención del 100% de los niños y niñas de los hogares del primer quintil de ingresos. Para ello se fijó como meta que el Plan CAIF debía incorporar 40.000 niños y niñas de hasta tres años inclusive, con 200 nuevos centros. Se realizó un estudio específico3 para determinar en qué barrios de Montevideo y en qué localidades del interior del país se identificaban hogares del primer quintil de ingresos con niños y niñas pequeños sin atención y cuál era, en cada lugar, el aumento necesario de la cobertura (en ampliaciones y centros nuevos) para alcanzar la meta. La identificación de barrios y localidades con sus respectivos déficits de cobertura permitiría al Plan CAIF definir con precisión lugares y tamaños de los nuevos CAIF a crearse. El estudio estimó, asimismo, los costos de infraestructura y el incremento en los gastos de funcionamiento anuales, así como el impacto fiscal de las medidas. Todo ello fue puesto a disposición de los organismos correspondientes para la formulación del Presupuesto Nacional Quinquenal en 2010.

Hoy, a 30 años de su creación y diez años después de aquel primer plan de acción, el Plan CAIF cuenta con 422 CAIF que atienden a 52.467 niños y niñas4 de hasta tres años inclusive, acompañando a madres, padres y otros referentes adultos. El Plan CAIF ha logrado operar como una política intersectorial integradora del esfuerzo público con participación de la sociedad civil y mantener su continuidad a lo largo de tres décadas.

El Plan CAIF es una expresión muy significativa de política social que articula Estado y sociedad civil por medio de la participación organizada de las comunidades locales y otras asociaciones civiles. Estas comunidades se han organizado y han aceptado la responsabilidad de gestionar los CAIF a partir de reconocer como un problema y un desafío la presente situación de la niñez en situación de pobreza. Han asumido como un objetivo de su accionar la mejora de las condiciones de vida de estos niños y niñas. Junto a las instituciones estatales se encuentran numerosas organizaciones de la sociedad civil que se reconocen a sí mismas como sujetos de esta política pública. Son, efectivamente, coejecutores del Plan. Esta base social, junto al continuado rol del Estado, le permitió al Plan perdurar y sobrellevar períodos de inestabilidad, y le ha permitido buscar nuevos apoyos, crecer y consolidarse. Asimismo, la presencia de la sociedad civil organizada le otorga al Plan una mejor valoración y comprensión de las condiciones de vida de los niños, niñas y sus familias, le brinda caminos más apropiados para actuar sobre la situación de la infancia y le posibilita una interesante movilización de recursos que de otra manera difícilmente estarían disponibles.5 Dos hechos recientes demuestran fehacientemente la vitalidad del Plan CAIF: por un lado, la reciente constitución de la Federación Plan CAIF, que agrupa a las OSC que gestionan CAIF afirmando la constitución de un actor social de segundo grado que le aportará renovados impulsos vitales al Plan; por otro, la “cochecaminata”, un impresionante conjunto de movilizaciones simultáneas llevadas a cabo el 28 de abril en 17 departamentos y el 12 de mayo en los dos restantes, expresando por fuera de toda duda la enorme vitalidad del Plan CAIF y de las OSC que lo integran, así como la potencialidad de la articulación y acción conjunta entre el Estado y la sociedad civil.

Junto al Plan CAIF existen otros centros de atención a la infancia con financiamiento público, tales como los 17 centros Nuestros Niños en Montevideo (programa desarrollado originalmente por la Intendencia Departamental, hoy en la órbita del INAU), gestionados por organizaciones de la sociedad civil, al igual que los CAIF, que atienden a 1.231 niños y niñas, y los Centros de Atención a la Primera Infancia (CAPI) desarrollados por el INAU, de gestión estatal, 36 en todo el país, que atienden hoy a 1.540 niños de hasta tres años inclusive.6 Por su parte, el Consejo de Educación Inicial y Primaria (CEIP) de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) está realizando un importante esfuerzo de aumento de la cobertura en el nivel de tres años.

El esfuerzo realizado para la ampliación de la cobertura y mejora de la calidad en la atención de la primera infancia ha sido muy significativo, pese a lo cual nos encontramos aún por debajo de la meta definida para 2015.

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Notas

1. La información sobre la matrícula de los centros de educación inicial privada autorizados por el MEC proviene de dicho Ministerio y es la última disponible. Aún existen en funcionamiento, en diversas partes del país, otros centros privados de educación inicial que funcionan sin la autorización correspondiente y sobre cuya cobertura no disponemos de información.
2. En cuanto a la cobertura calculada, dado que se están comparando registros administrativos con estimaciones de población, deben entenderse los porcentajes de cobertura como aproximaciones. Entre otros, los siguientes factores pueden estar afectando estos porcentajes: del lado de la matrícula, las distintas fechas en las que se realizaron los diferentes registros (INAU marzo de 2018, ANEP 2017, MEC 2016), falta de información sobre matrícula en centros privados no autorizados por el MEC; del lado de las estimaciones de población, la no consideración de los niños y niñas migrantes. La ECH 2017 da cuenta de niveles de cobertura similares (aunque algo inferiores) en los niveles de 2 y 3 años: 2 años 52% y 3 años 74%. Sin embargo, la ECH no refleja adecuadamente la asistencia de menores de 2 años cuando ésta no es diaria (caso del Programa de experiencias oportunas del Plan CAIF).

Como se observa en el cuadro, la matrícula total en primera infancia (hasta dos años inclusive) en 2018 alcanzaba a 58.092 niños y niñas. Se puede calcular la cobertura actual considerando una estimación de la población por edades simples en 2018.7 La cobertura total alcanza en la actualidad a 42% de los niños y niñas de esas edades, y aumenta con la edad: 22% en los menores del año, 46% en los de un año y 56% en los de dos años. Como puede observarse, 63% de la atención total en primera infancia (hasta dos años inclusive) la proporciona el Plan CAIF (financiada en 95% por el Estado).

Corresponde señalar que la atención brindada por el Plan CAIF a menores de un año se realiza mediante el Programa de Experiencias Oportunas, que se desarrolla bajo la modalidad de talleres semanales con los niños y niñas de estas edades y sus madres, padres o adultos referentes. Es así que, semanalmente, participan en estos talleres unos 23.000 adultos en todo el país. Estos talleres constituyen un espacio fundamental e insustituible para el fortalecimiento de los vínculos parentales, la interacción e integración social entre los adultos participantes, compartiendo herramientas fundamentales para la crianza de los niños y niñas en esta etapa fundamental de la vida. De hecho, este espacio es tan importante que por esta experiencia deberían pasar todas las familias con niños y niñas de nuestra sociedad. A la fecha varios CAIF han incorporado, además, la atención diaria para niños de un año, e incluso algunos menores de un año. Este avance no debe sustituir sino complementar los talleres del Programa de Experiencias Oportunas, que esperamos que siga creciendo en cobertura e involucramiento de las familias de la comunidad.

En educación inicial nivel dos años el Plan CAIF desarrolla una propuesta pedagógica de atención diaria basada en las orientaciones definidas en el Marco Curricular del Consejo Coordinador de la Educación en la Primera Infancia (CCEPI).

En educación inicial nivel tres años (no obligatoria) el país ha alcanzado una cobertura de 81% en la que el Plan CAIF realiza una propuesta pedagógica basada en las orientaciones definidas en el Marco Curricular del CCEPI, participando con el del total (algo menos de la mitad de la financiada por el Estado). Cabe señalar que entre los niños y niñas de cuatro y cinco años la cobertura de la educación inicial es casi total en el nivel de cuatro años y total en cinco años, siendo proporcionada en 80% por el CEIP de ANEP.

¿Cuál es el déficit de cobertura a atender en los próximos años?

Teniendo en cuenta la evolución reciente de los nacimientos, es razonable esperar que en los próximos años la población en estas edades sea inferior a la actual y más bien similar, por edades simples, a la existente hoy de menores de un año. Suponiendo en consecuencia un mantenimiento, en los próximos años, de los nacimientos y la mortalidad infantil en los niveles de 2017 y sin considerar los impactos migratorios, el déficit efectivo de cobertura total a atender será entonces obviamente menor, pudiendo estimarse en 78% entre los menores de un año, 50% entre los de un año, 36% entre los de dos años y 9% entre los de tres años.

En números absolutos, el déficit a atender en primera infancia sería aproximadamente de 33.000 menores de un año, 21.000 de un año, 15.000 de dos años y 4.000 de tres años.

Qué hacer

Dos cursos de acción, combinados y simultáneos, son imprescindibles y urgentes:

1

Crecimiento de la cobertura del Plan CAIF hasta alcanzar la universalización8 de la atención a la primera infancia. En números absolutos el esfuerzo que deberá hacer el Estado es (sin un aumento de la participación privada) el siguiente:

En primera infancia, aumentar la cobertura del Plan CAIF incorporando hasta 15.000 cupos en educación inicial nivel dos años, en régimen de atención diaria; más 21.000 de un año y 33.000 menores de un año junto a sus adultos referentes en el Programa de Experiencias Oportunas. En el nivel de un año es preciso, además, ofrecer en todos los centros la posibilidad de atención diaria, hoy ya disponible en varios CAIF. En la medida en que el CEIP de ANEP absorba cupos de tres años hoy atenidos por los CAIF, se podrá destinar espacio físico y recursos corrientes de los CAIF a la atención diaria de niños y niñas de un año (e incluso a algunos menores de un año). Asimismo, es fundamental fortalecer el apoyo y acompañamiento a mujeres embarazadas en coordinación con el sistema de salud.

En educación inicial nivel tres años, incorporar, por parte del CEIP de ANEP, hasta 4.000 niños y niñas para alcanzar la universalización y, de seguir creciendo, absorber progresivamente los cupos para niños de tres años hoy atendidos por el Plan CAIF.

En la primera infancia, este esfuerzo debe realizarse atendiendo los desiguales déficits de cobertura existentes en el país. Montevideo y su área metropolitana (Canelones y San José), Maldonado y Rivera se ubican por encima del déficit promedio nacional, por lo que son las áreas prioritarias. En ellas se ha señalado la presencia de mayor cantidad de hogares con alta vulnerabilidad social con niños y niñas, lo que refuerza la urgencia de priorizar la expansión allí. En un segundo grupo están los departamentos del litoral y Rocha. En el otro extremo, los departamentos con mayor cobertura son los del centro del país: Durazno, Flores y Florida. Esta desigual distribución territorial en la atención a la primera infancia ya había sido identificada en todos los estudios anteriores y no ha sido revertida.

2

Cinco campos de actuación imprescindibles: a) potenciar los desarrollos pedagógicos, la formación profesional y las evaluaciones externas para alcanzar la más alta calidad; b) fortalecer, con perspectiva promocional (no instrumental ni asistencial), las capacidades y autonomía de las organizaciones de la sociedad civil que gestionan los centros y el desarrollo comunitario; c) fortalecer la gestión de la infraestructura (locales y su equipamiento) planificando la inversión, innovando en tecnologías constructivas y articulando estas inversiones con la construcción de la ciudad, propiciando la integración social; d) dar un nuevo impulso a las acciones de promoción y cuidado de la salud previstas en el acuerdo firmado en 2008 entre el sistema de salud y el Plan CAIF9 y al programa alimentario nutricional; e) construir un nuevo marco institucional y de gestión, imprescindible ya hoy con un Plan CAIF con 422 centros distribuidos en todo el territorio nacional más los centros Nuestros Niños y los CAPI, y más aun para alcanzar y administrar los más de 600 centros que implicará la universalización en la atención a la primera infancia, marco institucional que debe incluir la constitución de un organismo específico con capacidad ejecutora y autonomía respecto de la rectoría en infancia y adolescencia.

El llamado de atención que nos formuló Terra y su equipo de investigadores hace tres décadas sigue plenamente vigente. Posteriores encuestas, estudios e investigaciones realizadas en Uruguay, tal como la Encuesta de Nutrición, Desarrollo Infantil y Salud (ENDIS), lo han confirmado una y otra vez: en los contextos de pobreza se evidencian con mayor frecuencia déficits nutricionales de la madre antes y durante el embarazo, menor peso al nacer y prematurez, déficits nutricionales de los niños pequeños, carencias en las prácticas de crianza. El desarrollo infantil requiere de la nutrición, la salud y las oportunidades y estímulos que permitan a los niños expresar su potencial y adquirir habilidades y competencias en las esferas cognitiva, emocional y social. Las neurociencias han demostrado que en estas primeras etapas del ciclo vital existen oportunidades fundamentales de desarrollo humano. Cuando se verifican las carencias antes mencionadas, ello afecta negativamente el desarrollo de las habilidades cognitivo-lingüísticas de los niños y se traduce en fuertes dificultades de aprendizaje desde el inicio del ciclo escolar.

Está en nuestras manos proporcionar, en un breve plazo, a todos los niños de nuestro país la oportunidad de un desarrollo integral en condiciones de equidad, de forma tal que aquellos que nacen en hogares con carencias socioeconómicas puedan construir proyectos de vida que no reproduzcan las situaciones de pobreza de sus hogares de origen. El esfuerzo requerido está a nuestro alcance. No hay excusas. No hacerlo o demorarlo es ética y políticamente inaceptable y un grave error, que hará inútiles los esfuerzos que llevemos a cabo en otros campos del quehacer público por reducir desigualdades y pobreza. Convocamos al amor y la solidaridad, a superar egoísmos de generación, de corporación o de clase; apelamos a la responsabilidad de todos, Estado y sociedad civil, gobernantes y gobernados, a la decisión política valiente para priorizar a la primera infancia.

Pablo Martínez Bengochea es el presidente del Instituto Juan Pablo Terra


  1. Juan Pablo Terra. Infancia y políticas sociales. Pobreza, desnutrición y retraso psicomotor. Instituto Juan Pablo Terra. Montevideo. 2015. 

  2. Al respecto, Juan Pablo Terra entiende la pobreza “... no solo como los bajos ingresos, sino como el conjunto de características económicas, de instrucción, vivienda, prácticas alimentarias, cobertura y prácticas de salud, condiciones del medio familiar, creencias y prácticas de crianza”. Ibidem, pág. 58. 

  3. CINVE. “Dimensionamiento económico de la universalización de los servicios de atención y educación a la primera infancia, considerando los modelos existentes, así como posibles modelos alternativos”. Febrero de 2010. 

  4. Datos del SIPI de INAU al 31 de marzo de 2018. 

  5. Considerando únicamente las diversas tareas de coordinación institucional y gestión que desarrollan los miembros de las OSC en forma voluntaria en los 422 CAIF, el costo equivalente supera ampliamente los 10 millones de dólares anuales, monto que debería ser financiado por el Estado si esa función se realizara por una persona contratada a tiempo completo en cada CAIF (sobre la base de los niveles salariales actuales de los CAIF, que son inferiores a los niveles salariales de los CAPI y de Nuestros Niños). 

  6. Datos del SIPI de INAU al 31 de marzo de 2018. 

  7. Se ha estimado la población por edades simples en 2018 a partir de los nacimientos ocurridos anualmente desde el año 2012 menos las muertes de menores de un año. No se han considerado los posibles efectos de la migración. 

  8. Por universalización se entiende ofrecer la posibilidad y promover la participación y matriculación en todo el territorio nacional, no declararla obligatoria. En particular la participación en el Programa de Experiencias Oportunas es compatible con la crianza exclusivamente en el hogar y especialmente recomendable en todos los estratos sociales. 

  9. Convenio “Educación y salud en la primera infancia” firmado entre el MSP, ASSE, MIDES, INAU y el Comité Nacional del Plan CAIF en 2008.