“Alicia nunca pudo explicarse, pensándolo luego, cómo fue que empezó aquella carrera; todo lo que recordaba era que corrían cogidas de la mano y de que la Reina corría tan velozmente que eso era lo único que podía hacer Alicia para no separarse de ella; y aún así la Reina no hacía más que jalearla gritándole: ‘¡Más rápido, más rápido!’. Y aunque Alicia sentía que simplemente no podía correr más velozmente, le faltaba el aliento para decírselo.

Lo más curioso de todo es que los árboles y otros objetos que estaban alrededor de ellas nunca variaban de lugar: por más rápido que corrieran nunca lograban pasar un solo objeto.

‘¿Será que todas las cosas se mueven con nosotras?’, se preguntó la desconcertada Alicia.

Y la Reina pareció leerle el pensamiento, pues le gritó: –‘¡Más rápido! ¡No trates de hablar!’”.1

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Corriendo en el lugar

La evolución reciente del déficit fiscal es similar a la frustrante sensación de correr en el mismo lugar. Su valor en el año 2014 ascendió a 3,5% del PIB. La asunción de un nuevo gobierno implicó la revisión del gasto, de las inversiones, del aporte de las empresas públicas, ajustes de los egresos y de los ingresos, un conjunto importante de medidas, y tres años después, en el año 2017, el déficit fiscal fue de... 3,5%. Como Alicia y la reina roja, se corre para terminar, al cabo de tres años, en el mismo punto del que se partió. Pero... ¿estamos en el mismo punto?

Los sistemas de seguridad social

La discusión de la Rendición de Cuentas, que será apasionada, con actos y marchas y planteos y manifestaciones de diferentes sectores de la sociedad, refiere solamente al 1% del presupuesto nacional. El 99% ya se encuentra asignado. Adicionalmente, silenciosamente, por debajo, sin que medien acciones discrecionales por parte del gobierno o de la política económica, existe una presión que impulsa hacia arriba al déficit fiscal y que, a pesar de lo que a veces se destaca en la discusión mediática, no proviene del número de cargos de confianza, gastos de publicidad o gastos de etiqueta. Refiere a algo mucho más grande: los sistemas de seguridad social.

¿Cuáles fueron las áreas presupuestales que más crecieron entre 2014 y 2017? Seguridad social y salud: en sólo tres años pasaron de representar 33% a 37% del presupuesto nacional.

En Uruguay los sistemas de seguridad social y salud son deficitarios. Esto significa que el gobierno debe hacer transferencias para cubrir la diferencia entre ingresos y egresos. En el caso de la seguridad social, el gobierno realiza transferencias a la Caja Militar, a la Caja Policial y al Banco de Previsión Social (BPS). En el caso del BPS, además, hay rentas afectadas específicamente a su financiamiento, como parte de la recaudación del IVA, el IASS y el sustitutivo del COFIS, que representan casi 4% del PIB. En el caso de la salud, el gobierno realiza transferencias para cubrir la diferencia entre los ingresos y los egresos del Fondo Nacional de Salud (Fonasa).

Las transferencias del gobierno al BPS, a la Caja Militar y a la Caja Policial crecieron fuertemente en estos tres años. En pesos constantes, las transferencias del gobierno central al BPS se multiplicaron por diez, a la Caja Militar aumentaron 17% y a la Caja Policial 76%. Estos aumentos representaron, en total, un aumento de 1,3% del PIB. Por su parte, las transferencias al Fonasa se multiplicaron por dos, aumentando 0,6% del PIB.

Es decir, solamente en tres años las transferencias del gobierno central para financiar los sistemas de seguridad social y salud implicaron una presión adicional a las cuentas públicas de 1,9% del PIB –aproximadamente 1.100 millones de dólares– que fue compensada por bajas del gasto en otras áreas, dejando el déficit fiscal en el mismo punto que hace tres años: 3,5%.

Odisea en el espacio fiscal

Si se extiende esta línea de razonamiento a los incrementos del gasto de los últimos tres presupuestos, se puede realizar una interesante lectura política de los gobiernos del Frente Amplio (FA) y de sus márgenes para concretar sus reformas y programas de gobierno.

Para esto resulta relevante organizar los incrementos presupuestales en dos categorías. Por un lado, el gasto endógeno, que corresponde a aumentos de gasto que no responden directamente a decisiones de política económica del período, sino a decisiones de políticas pasadas. La Rendición de Cuentas ubica en esta categoría tres componentes: transferencias a los sistemas de seguridad social, transferencias al Fonasa e intereses. Por otro lado se encuentra el gasto discrecional, que es la diferencia entre el incremento del gasto total y el incremento del gasto endógeno.

Si analizamos los últimos tres períodos presupuestales, encontramos que en el primer gobierno del FA los gastos endógenos representaron 8% de los gastos incrementales (básicamente transferencias a la seguridad social), en el segundo período, 30% (transferencias a la seguridad social y al Fonasa) y en lo que va del tercer período, 70% (transferencias a la seguridad social y al Fonasa e intereses).

Esta situación de aumento de gastos endógenos y disminución de gastos discrecionales se da, a su vez, en un marco de disminución del monto total de aumentos presupuestales. El gráfico muestra la evolución de estas variables en millones de pesos constantes. Si llevamos esto a una escala de 100 pesos, podemos relatar la historia de los últimos tres gobiernos de la siguiente forma: en el primer período presupuestal, el gobierno contó con $ 100, de los cuales pudo disponer de $ 92 para gastos discrecionales; en el segundo período contó con $ 77, de los cuales dispuso de $ 54 para gastos discrecionales; en este tercer período contará con $ 54, de los cuales sólo $ 19 podrá utilizar para gastos discrecionales.

Desde esta perspectiva puede decirse que el tercer gobierno del FA ha contado con un quinto de los recursos discrecionales que el primer gobierno (a esta historia también se le puede agregar que esos $ 19 del tercer período tendrán, nuevamente, como área prioritaria a la educación, a la que irán $ 11 –dejando sólo $ 8 para el resto de las áreas programáticas–, aumento que además resulta insatisfactorio para dicho sector, que exige para el período un aumento de $ 30 para llegar a 6% del PIB).

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El impulso y su freno

Las proyecciones a futuro de nuestros sistemas de seguridad social distan de ser auspiciosas. En el caso del BPS, el presupuesto para el año 2019 plantea contribuciones del Estado para financiar su déficit de 800 millones de dólares, el doble que en 2015. En el caso del Fonasa, el aumento en las transferencias se explica claramente por la incorporación de los pasivos. No se prevé, en principio, un aumento de necesidades presupuestales tan grande derivado de incorporación de colectivos deficitarios.

Los demógrafos nos advierten que el bono demográfico finalizará en 2022. Las proyecciones de población realizadas por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto muestran un escenario de importante envejecimiento poblacional: mientras que la cantidad de personas mayores de 65 años es actualmente de 14%, en 2050 sería de entre 20% y 26%. La tendencia al envejecimiento de la población, inevitable, seguirá presionando a los sistemas de salud y seguridad social.

Ante esta situación, más que certezas, afloran interesantes preguntas.

¿Cómo se insertan las discusiones de la Caja Militar, los cincuentones (¿los cuarentones?), la edad de jubilación, la devolución Fonasa, la judicialización de acceso a medicamentos de alto costo, el ajuste paramétrico de la cápita, en una discusión más global sobre la sostenibilidad de nuestros sistemas de salud y seguridad social?

¿Hasta qué punto es razonable que los sistemas de seguridad social y salud se financien con rentas generales, y en qué momento esta situación comienza a ser perjudicial para la sostenibilidad de los sistemas y de las finanzas públicas?

¿Qué lugar tiene la retórica de la mejora de la gestión en esta discusión? ¿No estamos ante un fenómeno mucho más político –en el sentido más superior del término, en las reglas de juego que atañen a lo común– que de gestión?

¿Dirigir la atención hacia la sostenibilidad de los sistemas es acumular en contra de su existencia? ¿No es en realidad más peligroso, para quienes creen (para quienes creemos) en las virtudes de construir y mantener amplios sistemas de seguridad, desviar la mirada sobre este asunto? ¿No estaremos, dejando el piloto automático, propiciando las condiciones de su desmembramiento, montando los argumentos a favor de visiones que no consideran tan pertinentes la existencia y generalización de este tipo de sistemas?

¿Hasta dónde el impulso en la construcción de un estado de bienestar más amplio y equitativo no comienza a constituirse en freno para su propio desarrollo y el desarrollo de otras reformas?

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“También el sistema de seguridad social, que había tenido iniciación antes de 1900 con la Caja de Jubilaciones Escolares (1896), le debe sin duda a la inspiración y a la voluntad batllista la amplitud que después logró. Si a ese rol se le agregan las leyes de accidentes de trabajo, las reordenaciones de la asistencia médica pública, se completaría así el aspecto tal vez más típico del Uruguay batllista, un ‘Welfare State’, en el que, al margen de los merecimientos de cada uno, de su misma vinculación al país, y del eventual y tremendo costo social que puede implicar –y en verdad implicó– se considera en todo hombre su derecho a la vida y a la felicidad, su condición de atributario de un mínimo material decoroso”.

“Cuando un movimiento político –como es el caso del batllismo– alcanza esa ‘imagen satisfactoria’ se detiene, y el esfuerzo por hacerla más veraz, cabal y profunda alteraría el cuadro y las estructuras alcanzadas. Ello hace que, cuando es atacada esa imagen, o esta se desdibuja, se plantee la duda de si el esfuerzo correlativo por devolverle su vigencia no hará correr demasiados riesgos a lo que, de alguna manera, se conserva, de algún modo sobrevive”.2


  1. Lewis Carroll, Alicia a través del espejo

  2. Real de Azúa, El impulso y su freno