Las empresas transnacionales, organizadas en cadenas globales de valor (CGV), dominan actualmente la economía global controlando casi 80% del comercio mundial.1 Las CGV son redes de producción internacionales organizadas para optimizar la producción, el marketing y la innovación, al localizar productos, procesos y funciones en diferentes países, buscando beneficios por diferencias de costo (mano de obra, acceso a recursos naturales), tecnología, marketing y logística, y determinando en gran medida la división internacional del trabajo.

La importancia de las CGV en el comercio mundial aumentó constantemente desde mediados de los 90, impulsadas luego por la demanda asiática –sobre todo china–, hasta la crisis financiera mundial de 2008 y el subsecuente drástico descenso del comercio mundial ocurrido. Aunque alguna recuperación tuvo lugar, la tendencia desde 2011 es al declive de la fragmentación global de la producción. Esta reversión parece deberse a una serie de factores interrelacionados, incluida la saturación de posibilidades de fragmentación, el aumento de riesgos y costos asociados con el comercio, la reorganización de la producción china, y el cambio global hacia la disminución de la demanda de bienes y el aumento de la de servicios (que son menos transables). Estas tendencias recientes no parecen ser transitorias, y es posible afirmar que ni los niveles de comercio ni las CGV serán más florecientes en un futuro próximo.2

En otras palabras, las CGV parecen haber alcanzado su madurez. Esto implica la apertura de una fase de ajuste estructural en la que la lucha competitiva entre las grandes empresas pasa de la prioridad de la conformación de las redes de producción o cadenas productivas, que caracterizó las décadas anteriores, a la búsqueda actual de la optimización de su operación, es decir, la maximización en la eficiencia de los eslabones. En América Latina este proceso está teniendo un alto impacto y en nuestro país existen ejemplos recientes. Mientras que la inversión extranjera directa ha disminuido drásticamente y sólo cabe esperar inversiones específicas para ciertas cadenas de valor, o eslabones dentro de ellas, el eje principal pasó a ser disminuir costos y aumentar su flexibilidad.

La expansión de las CGV permitió que países en desarrollo participasen en la división internacional del trabajo aprovechando su abundancia de mano de obra no calificada, sus recursos naturales u otras ventajas comparativas y competitivas. Tales actividades productivas incipientes permitirían, por combinación de efectos de escalamiento económico (upgrading) y derrames al resto de la economía, caminos hacia el desarrollo económico. Esto implica un cambio estructural, es decir, una transformación cualitativa de la matriz productiva, que aumente la productividad de todos los sectores productivos y provea empleos de calidad.

Creación de valor en los distintos eslabones

El asunto es que para lograrlo no basta con participar en una CGV, pues no todos sus eslabones tienen la misma capacidad para crear valor. Hay que hacerlo en los de mayor valor para generar esos efectos. Como muestra el gráfico adjunto, las actividades de pre y posproducción (ligadas a servicios manufactureros, globales de exportación o de diseño, de investigación y desarrollo y de innovación) tienen mayor capacidad de generar valor que las de producción propiamente dicha. La transformación productiva deseable implica necesariamente el movimiento hacia esas actividades por medio del “escalamiento económico”.

Sin embargo, el informe 2018 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por su sigla en inglés) muestra que las cosas no han resultado tan simples. Entre 2000 y 2014 la participación doméstica derivada de las actividades generadoras de mayor valor agregado se concentró en los países desarrollados y en menor medida en algunos emergentes, como Brasil, China, Indonesia y México.

En el Mercosur (sin Venezuela) el boom de precios de los commodities agropecuarios y agroindustriales hasta 2014 fue un factor acelerador del crecimiento que mejoró los términos de intercambio, pero los cambios no fueron acompañados por especializaciones más dinámicas dentro de las CGV agropecuarias y agroindustriales. El Mercosur ocupa los primeros lugares a nivel mundial de la “parte baja” de las CGV, pero no logró “escalar” hacia eslabones más complejos y sofisticados.3

Los resultados anteriores plantean serias dudas sobre las políticas productivas aplicadas y el derrame esperado desde las CGV en muchos países en desarrollo, en particular del Mercosur. A menos que se logre capturar parte del superávit creado y este se reinvierta en capacidades productivas, innovadoras, de infraestructura e institucionales, es improbable que los aumentos inmediatos en la producción y el empleo se traduzcan en un movimiento dinámico escalador de desarrollo económico.

El aprovechamiento de la inserción en una CGV no se produce automáticamente; depende en buena medida de las políticas de desarrollo que se apliquen, y estas deberían ser audaces. Si bien sería ingenuo o voluntarista desconocer el poder de negociación creciente de las multinacionales debido a la extrema concentración de los mercados exportadores, hay aún espacios importantes para actuar que pueden y deben ser ocupados por las políticas.

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Las revoluciones tecnológicas como una oportunidad

La mejor herramienta para una política exitosa es una poderosa interpretación de la realidad. Sin duda, un principio organizador útil para pensar de forma integral el desarrollo es distinguir entre modelos productivos, sociales y ambientales moldeados por revoluciones tecnológicas e industriales.

Actualmente, la Revolución Digital se encuentra en la fase más madura de difusión mundial y de redespliegue a partir de los avances de la automatización, robotización e inteligencia artificial. Las tecnologías de la información y comunicación (TIC) se han transformado en uno de los principales vectores de innovación para el conjunto de los sectores verticales (salud, educación, administración del gobierno y sectores productivos), configurando así la economía digital. De esta manera representan un elemento clave de la transformación productiva.

Uruguay ha desarrollado un potente sector de software desde los años 1990 –que hoy no tiene desempleo y es líder en la región por monto exportado per cápita– que está plenamente inserto en la sociedad digital, aunque mucho menos en la economía digital. Si bien la aplicación de la nueva tecnología digital incorporada en bienes de capital ha modificado el proceso productivo –sobre todo a nivel industrial– y la automatización del trabajo se ha instalado en el mercado laboral, la innovación tecnológica tras la introducción de las TIC en la actividad productiva no se ha consolidado aún en una transformación de envergadura. La inserción de Uruguay en la Revolución Digital forma parte de una creciente división de la economía global entre aquellos países que usan y aquellos que desarrollan, distribuyen y administran las tecnologías y los estándares digitales. Uruguay se ubica en el primer grupo.

En el informe de UNCTAD 2018 se proponen políticas para dar el salto al segundo grupo de países dentro del esquema de escalamiento en las CGV. Las necesidades de infraestructura de la economía digital son intervenciones necesarias del lado de la oferta para garantizar ancho de banda y conectividad, así como universalización del acceso a internet y otras medidas. Al respecto, durante los gobiernos progresistas se han concretado avances irrefutables. El desarrollo de capacidades digitales, también imprescindibles, son verificables. Pero faltan instrumentos de política impulsados por la demanda, que serán determinantes clave para la creación de innovación doméstica y de sectores completamente nuevos.

Sobre la base de la revolución digital, una nueva revolución tecnológica e industrial está actualmente en su fase de surgimiento, caracterizada por aplicaciones a la matriz productiva y de servicios de la biotecnología, la nanotecnología, la salud humana y animal, los biomateriales y otros. Se denomina bioeconomía –economía circular o economía verde– y todo indica que se constituirá en uno de los ejes para dar respuesta a uno de los desafíos centrales del futuro: garantizar la seguridad alimentaria de la población mundial al mismo tiempo que se responde a las nuevas demandas de descarbonización para combatir el cambio climático. Sobre ella, y las oportunidades que nos abre, dadas ciertas ventajas comparativas, debemos poner foco para transitar nuevas fases de crecimiento y desarrollo económico y social.

Política de CTI para un cuarto gobierno

Considerando el marco conceptual descrito es que se debe analizar la propuesta programática que el Frente Amplio (FA) aprobó recientemente y que levanta en la actual campaña electoral para obtener un cuarto gobierno.

El documento expresa, correctamente: “Estamos llegando al límite de lo que se puede crecer con la actual matriz productiva. Para profundizar ese proceso sostenido de desarrollo inclusivo, es necesario transformarla en una más diversa e intensiva en conocimiento”.

Para dar el salto hacia esa nueva fase de crecimiento postula que es imprescindible “relanzar la política de ciencia, tecnología e innovación (CTI)”. Esto es pertinente por dos motivos. Se ha perdido fortaleza respecto de lo actuado durante los primeros años de gobiernos frentistas, y el marco referencial productivo y social es otro. Para avanzar se propone “hacer confluir nuevamente actores, interrelacionar experiencias, aportar insumos para una evaluación de los instrumentos ejecutados y definir ejes que den base a un nuevo Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI) y una adecuada institucionalidad”.

Se pretende identificar sectores en los que existan oportunidades de generación de conocimiento diferencial, anticipándose a la complejidad de los cambios a partir de un análisis prospectivo sistémico y estableciendo caminos a corto y mediano plazo tanto en términos nacionales como locales, identificando regiones con problemáticas y potencialidades afines. Ya hay información relevante producto de trabajos prospectivos realizados, entre otros, por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP). Se ha definido una decena de complejos productivos estratégicos, donde obviamente se encuentran las TIC y la bioeconomía como el núcleo innovador que puede dinamizar al resto.

Asimismo, son necesarias capacidades profesionales (científicos, emprendedores e innovadores) e identificar oportunidades de investigación y generación de conocimiento aplicable. Se parte de una plataforma mejorada dado el significativo incremento de investigadores así como la cantidad y calidad de su producción científico-tecnológica, además del interesante giro de la investigación focalizando hacia las problemáticas nacionales tanto productivas como sociales. Las capacidades institucionales se ampliaron con nuevas instituciones y el fortalecimiento de las existentes, los vínculos entre empresas-universidades/centros tecnológicos, el emprendedurismo promovido, la creación de parques tecnológicos y la adecuación de instrumentos fiscales para la incorporación de investigación y desarrollo (I+D) en las empresas. No obstante, es necesario articular los complejos productivos antes referidos con esta plataforma.

La nueva institucionalidad deberá tener un diseño que distinga la formulación de políticas públicas y su ejecución así como la participación y control por parte de actores y sociedad civil. Hay ejemplos recientes que muestran inconsistencias en la consolidación de coordinaciones interinstitucionales y del trabajo en red. Si bien en el programa del FA aprobado finalmente no se postula la creación de un Ministerio de Innovación, Ciencia y Tecnología, todos los fundamentos confluyen en jerarquizar la necesidad de un mayor liderazgo institucional explícito a nivel estratégico. Para que las articulaciones interinstitucionales resulten exitosas, en alguna institución debe recaer la responsabilidad de liderazgo y tener capacidades, incluso legales, para poder concretarlo.

Identificando oportunidades

Teniendo en cuenta lo analizado anteriormente, correspondería profundizar en algunos puntos, como en identificar las CGV y las cadenas regionales de valor y los eslabones en los cuales poner foco. Pongamos un ejemplo. Nuestro país ha ido quedando posicionado internacional y regionalmente en un lugar relevante en relación a la cadena forestal-maderera a partir de la instalación de dos plantas productoras de celulosa, y ese posicionamiento se consolidará aun más de instalarse una tercera. ¿Restringiremos nuestra participación en esa cadena a los eslabones que producen menos valor o, por el contrario, trataremos de escalar y participar en los eslabones que generan más? Si nos planteamos lo segundo, deberíamos tener una proactividad mucho más potente que, además de reflejarse en las negociaciones con los inversores, implique también decisiones en otros planos. Dado la etapa de maduración de las CGV, es más urgente que en el pasado definir estrategias de construcción de instituciones que tengan en su centro la absorción de tecnología y la construcción de capacidades endógenas. Eso nos habilitaría a participar en trayectorias tecnológicas más dinámicas. La biomasa renovable es el núcleo central de la bioeconomía. El objetivo es proveer productos de base biológica que compitan con los de base en recursos fósiles y reemplazarlos. Y sobre eso se deberían dar pasos ya. Lo que pasa con esta cadena es un buen ejemplo para discutir nuestro posicionamiento sobre la emergente bioeconomía.

A su vez, lo anterior se relaciona con otro aspecto, el relativo a los temas ambientales y al papel creciente que ellos tienen en sí mismos, en el modelo productivo y en las barreras al comercio internacional. En esto tenemos que hacer un aprendizaje más acelerado, desarrollando capacidades y conocimiento propio.

En el área de la tecnología digital, los avances deberían transitar por los roles que el Estado puede jugar: a) como consumidor por medio de las compras públicas; b) como regulador por medio de licencias otorgadas o estándares de calidad comercial e industrial; c) como promotor de I+D incentivando la innovación empresarial o promoviendo bienes públicos o bienes club en áreas carentes o de impacto social; d) como agente de conocimiento, vinculando a innovadores, productores y consumidores; y e) convertirse en inversor de primera instancia en innovación digital.

Las políticas productivas para la digitalización deben tratar de explotar el potencial de uso de las tecnologías para crear y dar forma a nuevos productos y nuevos mercados, así como para compensar la destrucción de empleos que su aplicación puede causar. Las fuertes sinergias entre las presiones desde la oferta y desde la demanda para establecer un “círculo virtuoso digital” hablan de la necesidad de avanzar hacia políticas productivas y de innovación “orientadas por una misión” en el mundo digital.

En resumen, para iniciar una nueva fase de desarrollo con inclusión en nuestro país, cuyo objetivo debe ser tanto realzar las mejoras logradas en estos años como incorporar a sectores que aún no han sido alcanzados por ellas totalmente, es necesario reconocer las limitaciones y restricciones que la actual matriz productiva tiene para darle soporte. La transformación de la matriz productiva se impone, por tanto, como una necesidad ineludible y obliga a hacer los mayores esfuerzos de diagnóstico y prospección. Si hace 15 años la vinculación entre la ciencia, la tecnología y la innovación para dar base a un proyecto de país productivo se planteaba como necesaria, en la actualidad resulta insoslayable. Y debería, a la luz de lo analizado, ser incluida en la agenda política de modo urgente.

Lucía Pittaluga fue subdirectora de Planificación de la OPP y Edgardo Rubianes fue presidente de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación.


  1. Kreimerman R (2017). Los nuevos contornos de las cadenas de valor globales y regionales. Editorial Planeta, Montevideo.  

  2. Rodrik D (2018). “New Technologies, Global Value Chains, and the Developing Economies”. Pathways for Prosperity Commission Background Paper Series; n.1. Oxford. Reino Unido. 

  3. Paolino C (2017). El Mercosur en las cadenas globales de valor agropecuarias/agroindustriales. Editorial Planeta, Montevideo.